1、全球煤电转型区域差异分析

全球煤电转型整体背景：当前全球各国正积极发展可再生能源及绿氢、绿色甲醇等绿色燃料，中国顶层政策也专门提及绿色燃料相关产业。因煤电碳排放、污染物排放水平较高，各国均制定了适配本国气候承诺和转型目标的煤电资产退出及转型路线。目前全球可再生能源发电量占比稳步提升，清洁能源装机容量已接近化石能源，煤电占比逐步下降。从在运及新增煤电厂分布来看，全球煤电资产高度集中在亚洲：中国运营煤电厂占全球总量的50%以上，是全球煤电存量的绝对主体；印度为首的其他亚洲国家煤电存量约占全球1/4，亚太地区煤电转型及资产退出的必要性突出。

欧洲煤电转型情况：欧洲整体煤电退出进度相对较快，发电结构呈现煤电下行、风光上行，核电、水电托底的格局。转型驱动因素主要有两点：一是政策端出台大量政策保障绿色转型；二是能源端多数煤电机组随使用年限增加经济性下降，市场份额逐步压缩。各国执行层面存在一定差异：英国、葡萄牙、芬兰、比利时已完全退出煤电；法国计划2027年前关闭最后两座煤电厂；德国受工人就业压力、能源安全等因素影响退煤进度偏慢，但法规明确最迟2038年关闭最后一座煤电厂。

拉美煤电转型情况：拉美能源结构具备先天优势，水电占主导地位，可再生能源丰富，本身煤电占比较低，天然气发电作为电力系统调节补充占比常年稳定，2020年后风电、太阳能发电扩张速度加快，清洁能源占比持续提升。政策层面各国普遍通过可再生能源拍卖、长期购电协议等市场化机制推动清洁电力项目落地。当地煤电厂规模较小，煤电机组退役集中在2026-2030年、2036-2040年两个时段，整体退役节奏缓慢分散，核心原因是拉美煤电占比低，仅少数国家有较多煤电资产，煤电转型减排压力较小。

美国煤电转型情况：美国煤电转型情况相对复杂，整体煤电占比持续下行，天然气、风光发电占比逐步提升，煤电占比已从30%以上回落至15%左右，2026-2030年是存量煤电机组的核心退役窗口，后续仍有机组陆续退役。但受民主党、共和党交替执政影响，联邦政策在推动低碳转型和放松化石能源约束之间反复摇摆，政策不确定性较强，对气候政策推进造成一定影响。

亚洲煤电转型情况：亚洲多数国家短期难以退出煤电，核心原因包括三方面：一是多数国家仍处于快速工业化、城镇化阶段，煤电兼具经济性与能源安全性，过渡期内可再生能源尚难以完全承担调峰责任；二是地缘政治冲突背景下，资源富集国家更倚重本土化石能源储备；三是东南亚国家经济处于快速增长期，2025年越南GDP增速达8%，印尼GDP增速达5.11%，煤电仍需承担重要保供功能。从机组特征看，东南亚国家现役煤电机组平均机龄较短：印尼2024年现役煤电装机约49GW，平均机龄仅12年；越南煤电装机平均机龄约9年，均远低于全球煤电机组20年的平均水平，多数机组短期难以自然退役。当前也存在积极信号，东南亚国家新增发电来源主要为光伏。

2、中国煤电转型路径与现状

煤电转型整体定位：中国煤电行业采取渐进式转型路线，不效仿欧洲直接退煤的路径，也不宜继续大规模扩张煤电资产，选择针对存量煤电资产进行灵活调峰和低碳化改造。中国能源禀赋呈现富煤贫油少气的鲜明特点，煤炭是保障国家能源安全的核心资产，在能源体系中处于不可替代的地位。当前中国煤电产销量占全球一半左右，电力和热力生产占煤电消费的一半以上，是支撑工业生产和电力供应的核心支柱。

煤电转型进展与功能：中国连续多年推进煤电清洁化和低碳化改造，自十一五期间以来，通过关停中小机组、严控规模和投资增速、优化产能结构等方式，开展了长期系统化的清洁低碳转型工程，污染物减排成效显著，未来相关改造也将持续推进。煤电转型具备双重核心价值：一是煤电保供是能源安全战略的底线要求，二是煤电参与灵活调峰是现实需求，当前国内电力需求持续扩张，算力需求爆发叠加极端天气频发，风电光伏装机占比快速提升但间歇性波动性较强，加剧电力供需失衡风险，需依靠煤电兜底保障能源体系韧性。从占比变化来看，2021年中国煤电发电量占比为65.5%，2025年（去年）降至51.1%，十五五期间煤电转型将进一步加速。

改造方向与退役规划：当前中国煤电机组存量结构呈多层级并存特征，虽然历史上已多次淘汰落后、小容量机组，但现存煤电机组中低效机组占比仍十分显著，节能降碳改造具备较大空间和必要性。未来煤电低碳化改造主要聚焦两大方向，分别为燃料替代与碳补集，配套政策明确2024-2027年的阶段性目标为2027年同类机组碳排放降低约50%、接近气电水平，具体改造路径分为三类：
a. 生物质掺烧；
b. 氢氨掺烧；
c. 碳补集利用及CCS等。
十五五期间国内将进一步关闭落后产能，预计大部分煤电机组将于2060年前退役。

3、中国煤电转型面临的挑战

调峰与降碳矛盾突出：煤电向调节性电源转型参与灵活调峰过程中，机组处于低负荷运行状态，运行效率降低，供电煤耗显著攀升；同时为适配新能源波动性特征，煤电机组需频繁启停及深度调峰，会推高煤耗与碳排放水平，还会影响机组安全性与使用寿命，灵活调峰的现实需求与节能降碳目标形成突出矛盾。

低碳技术应用有瓶颈：当前煤电领域的低碳技术包括CCU、PS、煤电与生物质发电耦合、燃煤混氨掺烧等，此类技术目前仍处于试点和示范阶段，技术成本高、维护难度大，短期难以大范围推广；技术研发与转化体系不完善制约煤电深度转型，煤电低碳技术发展进程显著落后于可再生能源及储能技术，技术路径层面仍有较大提升空间。

资产搁浅风险较高：煤电转型目前面临明显的资产搁浅风险，截至2026年1月全国已有30个省份出现煤电机组提前退役，提前退役容量占总退役容量约70%，退役机组以小型低效机组为主，集中分布在东中部地区，体现了政策驱动下落后产能加速出清的导向。我国前两轮煤电机组集中提前退役分别为2006-2010年、2014-2020年，后续推进煤电低碳转型需警惕资产未充分发挥功能便提前退役的搁浅风险。根据国家发改委能源研究所及华北电力大学估算，我国煤电搁浅资产规模预计为650亿元至8890亿元，金融风险敞口不容忽视。

区域经济与就业受影响：煤电转型会对部分区域经济发展产生影响，受冲击较大的主要为山西、内蒙古、陕西、新疆等西部煤炭资源型地区，此类区域高度依赖煤炭产业链，煤电作为煤炭消费主要场景，低碳转型会对当地经济发展形成一定压力，同时也会给相关从业者的就业及生活带来困难。

转型资金支持不足：煤电低碳转型面临资金支持力度不足的问题，煤电行业转型涉及低碳技术落地、源头治理等环节，根据CPI估算，未来我国煤电低碳转型资金需求超过10万亿元，资金需求规模较大。当前国内煤电成本回收机制仍不完善，削弱了相关企业的投资及成本回收意愿；现有金融支持虽有部分地区试点，但整体覆盖范围和规模有限，以专项贷款形式为主，应用区域分散，尚未形成完善的煤电转型金融支持体系，后续金融配套服务仍有较大发展空间。

4、中国煤电转型推进措施

转型配套措施建议：内容覆盖全球及我国煤电运行情况、我国煤电转型过程中遇到的相关问题，同时明确了我国煤电转型的三大核心推进措施，具体如下：a. 完善电力市场机制，明确煤电价值定位；b. 完善支持标准，创新金融支持方式助力煤电转型；c. 实施区域综合治理，保障退煤过程中相应区域经济社会平稳过渡。

Q&A

Q：全球煤电资产分布及转型背景是怎样的？

A：煤电转型和退役正成为全球能源转型核心议题。随着清洁能源装机容量提升，全球煤电占比逐步下降。目前全球煤电资产高度集中在亚洲，中国在运营煤电厂占据全球总量50%以上，是全球煤电存量绝对主体；以印度为首的亚洲其他国家煤电存量约占全球四分之一。

Q：欧洲地区煤电退出进度及各国差异情况如何？

A：欧洲地区煤电退出进度相对较快，发电结构呈现煤电下行、风光上行及核电水电托底格局。英国、葡萄牙、芬兰、比利时等国已彻底退出煤电；法国计划到2027年前关闭最后两座燃煤电厂；德国因工人就业压力和能源安全考虑退煤进度相对缓慢，但法规规定最迟2038年关闭最后一座煤电厂。

Q：拉美地区煤电转型及退役节奏有何特征？

A：拉美地区水电处于主导地位，煤电占比较低，天然气发电作为重要调节成分占比稳定，2020年后风电及太阳能发电扩张快速。该地区煤电厂规模较小，机组退役基本集中在2026年至2030年以及2036年至2040年两个时间段。因煤电占比小、减排压力较小，整体退役节奏相对缓慢且分散。

Q：美国煤电占比变化及政策面临哪些不确定性？

A：美国煤电占比持续下行，已从30%以上回落至15%左右，存量煤电机组重要退役窗口在2026年至2030年。但美国联邦政策存在反复摇摆，执政党在民主党和共和党之间切换，导致政策在推动低碳转型和放松化石能源约束之间摆动，带来较多不确定性。

Q：亚洲多数国家为何在短时间内难以退出煤电？

A：亚洲多数国家处于快速工业化和城镇化建设中，煤电具备经济性和能源安全双重属性，可再生能源难以完全承担基荷调峰责任。此外受地缘政治冲突等影响，资源富集国家更倚重本土化石能源储备。以越南和印尼为例，经济快速增长使煤电承担重要保供功能，且现役煤电机组平均机龄较短，印尼约12年，越南约9年，远低于全球平均20年，难以在短时间内自然退役。

Q：中国煤电转型的路径选择及发电量占比变化趋势如何？

A：中国煤电行业采取渐进式转型路线，针对存量煤电资产进行灵活调峰和低碳化改造。受富煤贫油少气的资源禀赋影响，煤炭在能源体系中处于不可替代位置。中国煤电发电量占比呈稳步下降趋势，从2021年的约65.5%降至2025年的51.1%，十五五期间煤电转型将进一步加速。

Q：中国煤电低碳化改造的主要方向和阶段性目标是什么？

A：中国煤电低碳化改造主要聚焦燃料替代和碳捕集两个方向。根据2024年至2027年煤电低碳化改造建设行动方案，阶段性目标是到2027年同类机组碳排放降低约50%并接近气电水平。主要围绕生物质掺烧、绿氨掺烧以及碳捕集利用与封存三个路径展开，预计我国大部分煤电机组将在2060年之前退役。

Q：中国煤电转型在灵活调峰与降碳方面面临什么矛盾？

A：煤电向调节性电源转型参与灵活调峰时，机组处于低负荷运行状态，效率降低且供电煤耗显著攀升。同时为适应新能源波动性，煤电机组需频繁启停及深度调峰，这会影响机组安全性和使用寿命，进一步增加供电煤耗和碳排放，导致灵活调峰的现实需求与节能降碳目标形成突出矛盾。

Q：中国煤电低碳技术规模化应用面临哪些瓶颈？

A：碳捕集利用与封存、煤电与生物质发电耦合、燃煤混氨掺烧等低碳技术目前仍处于试点和示范阶段，技术成本和维护难度较大，短期内难以大范围推广。技术研发与转化体系的不完善制约了煤电深度转型，且与海外可再生能源和储能技术相比，煤电转型技术的发展进程显著落后，存在较大提升空间。

Q：中国煤电提前退役现状及资产搁浅风险规模如何？

A：截至2026年1月，全国已有30个省份出现煤电机组提前退役，占退役容量约70%，以小型低效机组为主，主要分布在东中部地区。由于部分资产未发挥完整功能即提前退役，面临资产搁浅风险。据国家发改委能源研究所及华北电力大学估算，我国将形成的煤电搁浅资产规模约在650亿元至8890亿元之间，金融风险敞口不容忽视。

Q：煤电转型对区域经济发展和就业市场有何影响？

A：煤电转型可能对山西、内蒙古、陕西、新疆等西部煤炭资源型地区的经济发展产生一定影响，尤其是高度依赖煤炭产业链的区域。同时煤电转型在一定程度上会影响就业市场，给相关从业者的就业与生活带来困难。

Q：中国煤电转型在资金支持方面存在哪些不足？

A：煤电低碳转型资金需求巨大，据CPI估算未来资金需求将超过10万亿元。目前国家煤电成本回收机制尚不完善，削弱了企业投资意愿。金融支持方面各地区虽有试点但覆盖范围和规模相对有限，多以专项贷款形式为主且应用区域分散，尚未形成完善的煤电转型金融支持体系。

Q：深入推进煤电转型有哪些建议措施？

A：深入推进煤电转型的措施包括完善电力市场机制以真正定位煤电的价值，完善支持标准并创新性地运用金融方式支持煤电转型，以及实施区域综合治理以保障退煤过程中相应区域的经济社会能够平稳过渡。

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